Загальні принципи організації місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування — процес, виключно значимий з погляду вибудовування ефективної держави. Важливо, щоб гарантовані законами права громадян в аспекті автономної політичної самоорганізації де-юре знаходили відповідність до реальних процесах на рівні формування локальних органів влади де-факто. Які існують у світі моделі функціонування муніципальних політичних інститутів? Яка специфіка системи місцевого самоврядування в РФ?

Сутність місцевого самоврядування

Згідно з поширеною в середовищі наукової точки зору, під місцевим самоврядуванням слід розуміти організацію влади в рамках локальних адміністративно-політичних утворень. Залежно від правової традиції, прийнятої в тій чи іншій державі, називатись і класифікуватись вони можуть по-різному. Наприклад, в РФ це міста, райони і поселення. Загальні принципи організації місцевого самоврядування полягають у наданні локальним адміністративним суб’єктам, про яких йде мова, можливостей для вибудовування ефективної стратегії соціально-економічного і політичного розвитку з урахуванням місцевих особливостей.

Передбачається, таким чином, що столиця держави буде справлятися з такими завданнями в більшості випадків менш ефективно, ніж це зроблять місцеві влади. І тому політичний центр країни (або федеративного суб’єкта, який до неї входить) делегує частину владних повноважень на рівень місцевого управління. Можна відзначити, що в Росії і багатьох інших країнах світу локальні адміністративно-політичні одиниці, які мають право на організацію самоврядування, називаються муніципалітетами.

У ряді випадків основні принципи організації системи місцевого самоврядування припускають відділення відповідних політичних інститутів, які працюють на локальних територіях, від державної влади. Цей підхід, зокрема, закріплений в Конституції РФ. Таким чином, державна і муніципальна системи влади в Росії формально діють незалежно.

Правові основи місцевого самоврядування

Виходячи із специфіки правового режиму, що діє в тій чи іншій державі, принципи організації місцевого самоврядування можуть розрізнятися. Таким чином, має значення те, які нормативно-правові акти регулюють процеси реалізації муніципалітетами права на організацію місцевого самоврядування. У російській юридичній системі ключовими джерелами права вважаються Конституція, федеральні закони та підзаконні акти відповідного рівня, а також джерела, що видаються на рівні суб’єктів РФ і муніципалітетів.

У числі найважливіших джерел на загальнонаціональному рівні — Федеральний Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування». Даний правовий акт в чому корелює зі значущим міжнародним джерелом – Європейською Хартією самоврядування, ратифікованої російськими властями в 1998 році.

Зокрема, відповідний міжнародний нормативно-правовий акт визначає загальні принципи організації місцевого самоврядування, а також фіксує гарантії здійснення правового захисту суверенітету муніципальних територій. Також даний документ передбачає, що на локальному політичному рівні будуть створюватися необхідні адміністративні структури, які можуть мати якісь угоди про розмежування повноважень з федеральним або регіональним центром.

Місцеве самоврядування і Конституція Росії

Розглянемо, яким чином принципи організації місцевого самоврядування закріплені в основному законі російської держави. Конституція РФ містить окрему главу, у якій містяться положення, що регулюють процеси формування муніципальних органів влади. Юристи називають ключовими наступні положення, що відображають принципи організації місцевого самоврядування.

По-перше, це зазначена нами вище самостійність організації управління муніципалітетами в межами гарантованих законом повноважень, що також виражається в тому, що місцеві органи влади не входять в систему державних політичних інститутів.

По-друге, ключові принципи організації діяльності муніципальних органів влади в РФ припускають, що населення міст, районів і поселень має право сам приймати рішення, що стосуються розпорядження локальної власністю.

По-третє, власне самі громадяни покликані брати безпосередню участь у місцевому самоврядуванні, беручи участь у референдумах, виборах та інших передбачених законом формах волевиявлення. Також населення самостійно визначає структури муніципальної влади.

По-четверте, при зміні меж адміністративно-політичних територій, які здійснюють місцеве самоврядування, має враховуватися думка громадян, які проживають у відповідних районах.

Російська модель місцевого самоврядування: теорія і практика

Таким чином, Конституція РФ, а також ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» передбачають, що локальні адміністративно-політичні одиниці в РФ формально незалежні від центру. Однак багато експертів вважають, що де-факто автономія муніципалітетів зовсім не настільки очевидна. Пояснюється це, головним чином, тим, що в РФ поки що не виробилася ефективна система публічного або судового контролю над діяльністю представницьких чи виконавчих структур на рівні локальних адміністративно-політичних одиниць.

Тобто якщо, умовно кажучи, політичний центр буде делегувати на рівень муніципалітетів занадто великий обсяг повноважень де-факто, то з’явиться можливість вибудовування корумпованих, не зацікавлених в якості політичної самоорганізації, структур влади.

Однак як тільки російське суспільство досягне необхідного рівня політичної зрілості і буде здатна користуватися всіма можливостями для організації автономного управління в рамках муніципалітетів, то, як вважають аналітики, всі ті механізми, що зараз діють де-юре, дуже знадобляться.

Організація місцевого самоврядування: міжнародний досвід

Розглянемо, якими можуть бути принципи організації влади в рамках локальних територій в зарубіжних країнах. Традиція місцевого самоврядування прийнята в більшості сучасних держав. Це, зокрема, передбачає створення міцної правової бази під організацію відповідних політичних інститутів.

Можна зазначити, що принципи організації системи місцевого самоврядування в західних країнах організовані в рамках трьох базових моделей — англійської, французької, а також змішаної, що поєднує в собі ознаки перших двох.

Перша модель, відповідно, практикується у США, Великобританії, інших країнах Співдружності — наприклад, у Канаді. Специфіка даної моделі в тому, що місцеві органи влади в загальному випадку не підзвітні якимось вищим політичним структурам. Тобто їм надано досить відчутні повноваження на здійснення самостійної політики локального управління. У свою чергу, якщо стоїть питання про перевірку ефективності діяльності місцевих структур, займається цим, як правило, суд чи вищі виконавчі структури влади на рівні центру.

Французька модель, звана також континентальної, передбачає значне втручання державних органів у роботу муніципалітетів. Таким чином, місцеві органи влади стають підзвітними політичного центру.

Як відзначають деякі юристи, в рамках організації самоврядування з французької схемою населення часто має більше можливостей впливати на процеси управління — у силу відсутності у ряді випадків представницьких органів влади, які в рамках англійської моделі, як правило, є в муніципалітетах. Але можливий і третій варіант організації місцевого самоврядування, що поєднує в собі ознаки кожного з розглянутих нами.

Концепції без кордонів

Разом з тим можна відзначити той факт, що на практиці принципи організації місцевого самоврядування в розглянутих моделях розрізняються не настільки значно, як це може проглядатися в логіці вибудовування взаємин між локальними політичними одиницями і центром. Населення відповідних територій, так чи інакше, має основні необхідні ресурси для організації ефективного самоврядування. Моделі, про які йде мова, задовольняють деяким критеріям, які вважаються важливими індикаторами зрілості політичної системи держави. Розглянемо їх.

Критерії ефективності моделі місцевого самоврядування

Як ми вже відзначили вище, загальні принципи організації системи місцевого управління в тій чи іншій державі передбачають делегування центром деяких повноважень на локальний рівень з метою більш ефективного вирішення актуальних соціально-економічних і політичних завдань. Разом з тим загальноприйнятих механізмів вимірювання ефективності даної поки не вироблено. Деякі дослідники воліють вивчати, наприклад, громадська думка з допомогою соціологічних питань, інші — аналізувати соціально-економічні показники.

Є, зокрема, модель, в рамках якої особлива увага приділяється політичному і правовому аналізу статусу місцевих органів влади. Насамперед відповідне дослідження спрямоване на виявлення реальної самостійності локальних політичних інститутів від центру. Буває так, що в тій чи іншій державі з невеликим досвідом вибудовування демократичних інститутів може бути впроваджена, скажімо, англійська або континентальна модель, проте характерні для неї принципи організації системи місцевої влади будуть більшою мірою декларуватися, ніж діяти в реальності.

Цивільні ініціативи вітаються

Інший критерій — ступінь залученості в самоуправління громадян, які проживають у межах тієї чи іншої адміністративної одиниці. Безумовно, багато що залежить від рівня політичної культури населення, тих чи інших традицій в аспекті участі людей в управлінні своїм містом чи районом. Передбачається, що загальні принципи організації місцевого самоврядування знайомі громадянам, і вони готові виконувати свою роль. Разом з тим без відповідної нормативно-правової бази, вважають аналітики, людям, якими б вони активними були в аспекті готовності управління своєю територією, організувати ефективні локальні інститути влади буде складно.

Звичайно, в доповнення до гарантованим законом можливостей громадян брати участь у місцевому самоврядуванні повинні існувати й інші стимули, наприклад, елементи виховання культури самоорганізації в школах, на рівні ЗМІ, в рамках публічних заходів.

Місцеве самоврядування і фінанси

Система принципів організації місцевого самоврядування в будь-якій країні припускає значиму роль фінансової складової процесу локальної політичної самоорганізації громадян. Люди повинні мати можливість не тільки ефективно управляти своєю територією, але й розвивати економіку, забезпечувати у своєму місті або районі належний рівень добробуту жителів. Тому муніципалітети повинні володіти фінансовими ресурсами.

Якщо говорити про російської моделі організації місцевого самоврядування, кожна локальна адміністративно-політична структура в РФ володіє власним бюджетом, а також правом щодо незалежного користування ним. Можна зазначити, що Бюджетний Кодекс РФ передбачає повернення на рівень муніципалітетів значної частини федеральних і регіональних податкових зборів у межах передбачених законом нормативів. Тобто те, що заробляють підприємства в тому чи іншому місті, не йде повністю в федеральний центр, як це іноді озвучується в ЗМІ та різних інтернет-дискусіях.

Разом з тим специфіка національної російської системи бюджетних відносин передбачає в достатній мірі виражену вертикальну інтегрованість локальної, регіональної та федеральної фінансових інститутів. Власне, навіть на законодавчому рівні в РФ визнається єдність бюджетної системи. І в цьому деяка специфіка економічного аспекту діяльності муніципальної влади. Як ми вже відзначили вище, у Конституції РФ (а також в законі про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ) багато говориться про формальної автономії локальних політичних інститутів. У свою чергу, джерела фінансового права де-юре прописана досить виражена, як вважають юристи, централізація бюджетної системи.

Багато експерти, однак, вважають дану модель цілком прийнятною з урахуванням того, що рівень розвитку господарських систем різних російських регіонів і муніципалітетів в рамках одного суб’єкта федерації може сильно відрізнятися. Тобто централізація насамперед потрібна з метою подальшого справедливого розподілу бюджетних коштів шляхом надання субсидій, дотацій чи субвенцій. Повернення податків у межах нормативів, відображених у БК РФ, може не вистачати.

У свою чергу, є у світі бюджетні моделі, які характеризуються великою автономією від центру. Зокрема, так влаштовані фінансові системи штатів у США. Кожен штат в значній мірі забезпечує себе сам. Але, як відзначають багато експертів, ця традиція має більшою мірою історичний базис: справа в тому, що США — держава, яке сформувалося в силу доцентрових тенденцій, його утворили спочатку незалежні політичні суб’єкти з власною економікою та політичною системою. Безумовно, різниця у розвитку різних штатів США може бути, як і при зіставленні між собою багатьох регіонів Росії, значною — за рівнем зарплат, ВВП та інших економічних індикаторів.

Однак у силу сформованої традиції вираженого суверенітету щодо центру американські штати формують досить незалежні бюджетів. У свою чергу, незалежність фінансової системи штатів від федерального центру знаходить своє продовження і на рівні муніципалітетів. Дуже значуща роль у США, таким чином, місцевих податків. Разом з тим, субсидії і субвенції в американській бюджетної системи — не рідкісне явище. Близько 15-20% від доходів деяких штатів і муніципалітетів можуть формуватися за рахунок фінансових ресурсів вищестоящих рівнів політичного управління.

Взаємозв’язок політичної структури бюджету

Таким чином, ми можемо зазначити, що принципи процесу організації бюджетних систем в муніципалітетах можуть бути в деякій мірі подібні до того, як співвідносяться політичні повноваження відповідних політичних одиниць з центром. При вираженій інтеграції різних рівнів влади, як, наприклад, в Росії — бюджет може бути «вертикальним». У свою чергу, в американської моделі, де штати і муніципалітети досить незалежні від центру, основні принципи організації бюджетної системи також можуть припускати автономію.