Основні принципи федералізму

Багато сучасні держави — це федерації. У числі таких — Росія. Традиції федералізму розвинені також у США, Канаді, Німеччині та багатьох інших західних країнах. Яка специфіка даної моделі організації державного устрою? Які особливості її зразка, який сформувався в Росії?

Визначення федералізму

Що таке федералізм? Під цим терміном прийнято розуміти форму організації державної влади, при якій політичний центр делегує частину своїх повноважень на рівень суб’єктів федерації або ж розмежовує свої управлінські компетенції з ними. В залежності від національної специфіки державної моделі обсяг повноважень елементів федерації може різнитися. Приклади країн, в яких інтегровані суб’єкти володіють в достатній мірі вираженою політичною самостійністю — США, Росія, Німеччина.

Федеральна модель державного устрою в будь-якій країні функціонує у відповідності з тими чи іншими принципами. Визначаються вони зазвичай в законодавчому порядку. Принцип федералізму означає певну модель побудови політичних комунікацій, яка реалізується всіма суб’єктами, що входять до складу держави. Їх сутність може бути виражена також і в економічному контексті. Принцип федералізму є в даному аспекті сукупністю правил і норм, що відображають специфіку бюджетної або податкової політики. Даний механізм взаємодії політичного центру і регіонів багато в чому визначає те, як здійснюється розподіл повноважень між ними.

Федералізм і питання суверенітету: американська модель

Принципи федералізму в чому відображають такий аспект, як суверенність суб’єктів, що формують державу. Але підхід до інтерпретації цього терміна може різнитися. Основні принципи федералізму, закладені в Конституції США, припускають, що суверенітет поділяється між державою на рівні політичного центру і штатів в рівній мірі.

Російська модель суверенітету

У Росії єдиний носій державного суверенітету — це політичний центр. Суб’єкти РФ не можуть виступати політично незалежними одиницями. Дана обставина підтверджена одним з постанов Конституційного Суду РФ, який розглядав питання про те, чи володіють національні республіки, що входять до складу РФ, більш вираженим суверенітетом, ніж, наприклад, області. Жоден із суб’єктів РФ не володіє повноваженнями вище, ніж у аналогічних політичних одиниць, що утворюють федерацію.

Фактори вибору федеральної моделі

Подібна різниця в підходах до розуміння суверенітету, яка спостерігається при вивченні систем організації державної влади РФ і США, має історичне обґрунтування. Справа в тому, що формування американської федерації йшло в ході доцентрових трендів: незалежні спочатку штати, які носили всі ознаки суверенітету, об’єдналися в загальну державу. В цілому схожа ситуація і в Німеччині: німецька держава у тому вигляді, який наближений до сучасного, сформувався як союз спочатку незалежних держав.

У РФ ситуація інша. Протягом багатьох століть Росія розвивалася як унітарна держава. Лише після революції 1917 року були зроблені перші спроби запровадити в країні принципи федералізму, які були закріплені в ході формування радянської моделі державного управління. Хоча формально СРСР не вважався федеративною державою: на рівні Конституції країни подібної термінології не вживалося. Після розпаду СРСР федеративна модель пристрою РФ була закріплена законодавчо.

Особливості російської федеративної моделі

Які ключові принципи російського федералізму? Одним з таких можна назвати рівноправність суб’єктів, що формують федерацію. У РФ передбачено шість типів відповідних політичних одиниць:

• області;
• краю;
• автономні округу;
• республіки;
• автономні області;
• міста федерального значення;

Можна відзначити, що федеративна структура Росії в сучасному вигляді в цілому схожа з тією, що була сформована в радянський час на території РРФСР. Основне джерело права, фіксує модель державного устрою Росії – Конституція.

Інший найважливіший принцип федералізму в РФ: кожен із суб’єктів федерації володіє вираженою самостійністю. Регіони можуть мати власної конституцією або статутом, який має аналогічні функції, законодавчою системою, а також структурою виконавчої влади. При цьому якщо парламенти суб’єктів РФ не подочетны Федеральних Зборів — вищого законодавчого органу влади, то регіональні уряди знаходяться у вертикальній субординації по відношенню до відповідної структурі виконавчої влади на рівні політичного центру.

Федералізм і муніципальна влада

Цікавий статус муніципалітетів РФ. Законодавчо вони не входять у російську систему державної влади. Діяльність місцевих парламентів і адміністративних структур прямо не подочетна відповідним органам влади на рівні регіонів і політичного центру. Однак функціонування системи місцевого самоврядування в багатьох російських регіонах значною мірою залежить від бюджетного фінансування, що надається центром або регіональним урядом. Розглянемо цей аспект детальніше.

Специфіка бюджетного федералізму РФ

Які принципи бюджетного федералізму, що сформувалися в Росії? Один з його аспектів ми позначили вище: багато муніципалітети залежать від фінансових надходжень, які формуються на рівні регіональних бюджетів і федеральної системи державних резервів. Але є міста і райони, які цілком здатні самі себе забезпечувати. Аналогічні закономірності характерні також і для суб’єктів федерації: деякі є регіонами-донорами, інші — дотаційними політичними одиницями.

Для того щоб вирівняти фінансове становище між різними суб’єктами федерації, російські власті розробили досить специфічну бюджетну систему. Яка, з одного боку, дозволяє реалізувати ключові принципи російського федералізму, а саме – рівноправність регіонів і їх самостійність у тих чи інших політичних компетенціях, з іншого, зберігає їх вертикальну субординацію відносно ключових владних структур на рівні політичного центру.

Податковий фактор

Основне джерело бюджетних надходжень в РФ — це податки і збори. Вони поділяються на три основних типи — федеральні, регіональні і місцеві. При цьому дана класифікація не передбачає, що вони будуть збиратися відповідними органами влади. Ні, їх фактичне обчислення і перерахування здійснюють локальні структури ФНС. Однак федеральними, регіональними та місцевими вони іменуються, виходячи з адресності їх зарахування в аспекті бюджету відповідного рівня.

Сумісні дотації з федеральної моделлю?

Найбільші за обсягом податки — федеральні. Серед таких, наприклад, ПДФО, який платять всі громадяни, а також податки на прибуток організацій. Виходить, найбільший обсяг податків йде у федеральний центр? Не зовсім так. У Росії організований також досить специфічний принцип податкового федералізму. Згідно з ним, збори, що стягуються до бюджету відповідного рівня, все ж можуть в певній пропорції повертатися на рівень регіонів і муніципалітетів. Це відбувається на підставі норм, прописаних у Бюджетному Кодексі РФ. Так, у деяких випадках місцеві бюджети можуть отримувати близько 90% від податків, які відносяться до федеральним або регіональним, у вигляді відрахувань за встановленими нормативами.

Інша справа, що в багатьох містах підприємства просто не можуть генерувати стільки виручки, щоб на її основі формувалися податки, і, відповідно, відрахування з них за нормативами в обсягах, достатніх для задоволення потреб муніципалітету чи регіону в цілому. У цьому випадку федеральний центр призначає заходи бюджетної підтримки — дотації, субвенції, цільові кредити і т. д.

Принципи федералізму в бюджетному виразі відображають специфіку економічного розвитку суб’єктів РФ. Справа в тому, що в Росії є регіони, які об’єктивно розвинені краще, ніж інші, а є ті, що сильно відстають в аспекті господарської модернізації. У США подібна ситуація виражена не так сильно — рівень розвитку штатів у цілому можна порівняти. І тому американська модель характеризується більшою децентралізацією, ніж в РФ. Хоча дотації — не чуже явище і для штатів США.

Федералізм в РФ: нюанси регіональної політики

Ми з’ясували, що принципи федералізму в РФ в економічному аспекті виражаються в тому, що бюджетна система Росії, з одного боку, децентралізована — регіони і муніципалітети мають самостійну фінансову систему. З іншого боку, відповідні адміністративно-політичні одиниці часто не можуть бути повною мірою незалежними від центру в силу специфіки економічного розвитку.

Але як йдуть справи в політичному аспекті взаємодії російського політичного центру і суб’єктів федерації?

Ситуація неоднозначна. В період з 1991 по 2005 роки глави суб’єктів федерації обиралися населенням регіону. У 2005-2011 роках вони призначалися політичним центром. Тепер населення знову обирає главу регіону. Також в суб’єктах РФ можливе прийняття законів, за якими голова буде вибиратися локальним парламентом. Справедливо говорити про те, що при більшому рівні демократії регіони володіють більш вираженою політичною самостійністю?

Трактування має значення

Все залежить від способу інтерпретації відповідних процедур. З одного боку, у нас є формальний привід говорити про те, що при виборах глав регіонів населенням самостійність суб’єктів вище. З іншого боку, принципи федералізму, озвучені в Конституції РФ, припускають, що, незалежно від механізму формування ключових посад у регіонах, розвиток суб’єкта повинно здійснюватися за умови самостійного визначення ним політичних пріоритетів. Тобто те, як саме обирається глава регіону — не визначальний чинник, якщо дотримуватися розглянутої інтерпретації. Головне — це фактичне наповнення його повноважень. Яке, якщо розглядати конституційні принципи федералізму, є досить вагомим.

Потрібен Росії федералізм?

На думку ряду дослідників, реальна незалежність суб’єктів федерації в Росії можлива за умови вираженого економічного суверенітету. Принцип фінансового федералізму, реалізований в РФ, поки що об’єктивно не дозволяє суб’єктам федерації бути значною мірою незалежними від політичного центру. Однак це зовсім не зумовлює жодних складнощів в організації системи державного управління РФ. І багато в чому, знову ж таки, з історичних причин: традиції, що відображають функціонування централізованої політичної системи, у Росії були розвинені набагато довше, ніж федералізм.

Чи потрібно Росії прагнути до побудови федеративної держави, наближаючи стандарти організації політичного управління до західних? Відповідь на це питання, по-перше, залежить від процесів економічного розвитку регіонів і від їх готовності розвиватися незалежно від дотацій: вище ми визначили, що політичний суверенітет не може бути реалізований без економічного. По-друге, винятково важливо, щоб і громадяни РФ були готові до відповідної модернізації системи державного управління.

Історичний аспект державного устрою Росії

Обидва процеси не повинні відбуватися у форсованому режимі. Історія Росії неодноразово доводила деструктивність різких переходів від однієї системи політичної організації до іншої. Цілком можливо, що поточна геополітична ситуація сприяє як раз таки планомірного відмови від взятого на початку 90-х років курсу на федеративний устрій країни. І цей шлях, принаймні, не буде суперечити політичної традиції РФ, яка, як ми визначили, історично була унітарною державою.

Щодо цієї тези є заперечення, засновані на тому аргументі, що РФ — багатонаціональна країна і народи Росії будуть бажати особливого статусу. Однак знову ж таки повертаємось до історії.

Унітарна традиція відіграє значиму роль

Російська Імперія була настільки ж багатонаціональною державою. Результати перепису населення, що проводяться в часи правління царя, показують, що на територіях багатьох губерній, співпадаючих з сьогоднішніми національними республіками, відсоток корінних народів був вище, ніж зараз. Тільки в радянський час у них стали активними темпами приїжджати росіяни, українці, білоруси, приносячи з собою елементи східнослов’янської культури і свої мови. При цьому малі національності в Російській Імперії відмінно почували себе в умовах унітарної держави.