Правительствуючий сенат: дата створення, функції
Вищий орган управління в Російській імперії, поєднував у собі три владних аспекти: законотворчість, виконавчу і судову функції. Таке загальне визначення сенату.
Незважаючи на широкий спектр повноважень, що ця інстанція перебувала в повному підпорядкуванні імператора, призначалася їм, контролювалася і була перед ним відповідальна.
Протягом століть функції її змінювалися у відповідності з вказівками царюючих осіб. Про заснування сенату, його роботі і трансформації і розповімо сьогодні.
Етапи розвитку. При Петрові Великому
Творець Урядового сенату – Петро I. З причини своїх постійних роз’їздів, яких вимагала кипуча діяльність царя-реформатора, він був змушений таким чином налагодити роботу державної машини, щоб вона функціонувала і в періоди його довгої відсутності.
Ця причина і є стимулом до появи Урядуючого сенату. Дата його утворення – 19.02.1711 р. Поділу влади на той момент не існувало, так як мова йде про абсолютної монархії, тому й орган, що його замінює царя, що знаходиться у від’їзді, був «єдиний в трьох особах». Він об’єднував відразу три гілки влади: писав закони, стежив за їх виконанням і карав.
Після Петра I
Після смерті Петра Великого, в період з 1726 по 1730 рік, Сенат став називатися Високим і втратив велику частку наявних у нього повноважень. Його діяльність в основному поширювалася на фінансову і адміністративну сфери.
За царювання Катерини II Сенат був поділений на департаменти і позбувся законодавчих повноважень.
C початком XIX століття до функцій цього органу ставився нагляд за роботою різних державних установ. А починаючи з 1864 року додається ще один аспект його діяльності – він стає вищою касаційною інстанцією. Деякі з департаментів Правлячого сенату займалися здійсненням реєстрації торговельних угод.
Розпуск цієї інстанції стався 22.11.1917 р. після Жовтневої революції. Проте в ході подій, що відбулися в період Громадянської війни, у південних та східних районах Росії його діяльність була відновлена. Але період роботи був недовгим і закінчився, коли адмірал Колчак був узятий в полон. Місце, де засідав Сенат, змінювалося кілька разів, але основними пунктами дислокації були Петербург і Москва.
Установа сенату
Як вже було зазначено, цей орган – дітище Петра I. Цар зовсім не горів бажанням просто так ділитися владою з ким би то не було. Створення сенату стало вимушеним заходом. Ті грандіозні завдання, які були поставлені перед країною, вимагали вдосконалення державного апарату.
Але, на відміну від інших країн, таких як Швеція чи Польща, Сенат аж ніяк не був органом, в якійсь мірі обмежує самодержавство.
- По-перше, ця установа не було виборним, його членів призначав сам цар. І це були найближчі сподвижники, наділені особистою довірою государя. Серед них такі імена, як П. Голіцин, М. Долгоруков, Р. Волконський і інші імениті вельможі.
- По-друге, Сенат не представляв собою опозиційну структуру. Він був у повному підпорядкуванні у царської особи і контролювався нею. А також ніс відповідальність перед монархом. Сенат як би представляв собою «друге я» государя, а аж ніяк не захищав інтереси аристократичної верхівки. І йому повинні були коритися, як самому царю. Так, в одному з розпоряджень Петро попереджав, що той, хто посміє не слухається указів сенату, буде підданий жорстокому покаранню або навіть смерті – «дивлячись з вини».
- По-третє, функції цього органу на першому етапі не були чітко визначені. Поле його діяльності було піддане постійним змінам, в залежності від тієї чи іншої ситуації. І робив він те, що вважатиме за доцільне його величність імператор. У своєму указі Петро визначає, що за його вибутті Сенат повинен: судити нелицемірно, не робити марних витрат, намагатися віддати сіль на відкуп, збільшити китайську і перську торгівлю, приголубити вірмен і заснувати фіскальний орган. Тобто переліку обов’язків у сенаторів не було, вони лише отримували від царя інструкції.
Таємна стеження
Освіта нової управлінської структури диктувало необхідність створення нових посад. У березні 1711 року засновується нова посада – фіскал. В його обов’язки входило:
- «Таємно надсматривать» над усіма справами.
- Дізнаватися про різні злочини.
- Викривати на суді хабара, казнокрадство та інші «безмовні справи».
А також була заснована посада обер-фіскала, що складається при Сенаті. Пізніше вона стала звучати як генерал-фіскал. У нього було чотири помічника. У кожній з губерній був провінціал-фіскал, до якого були приставлені три помічника. А в кожному місті, в залежності від його величини – один-два фіскала городових.
Існування таких таємних донощиків на державній службі не пройшло без ряду зловживань і зведення рахунків. Тим більше що аж до 1714 року навіть за неправдивий донос ніяких санкцій не передбачалося. З іншого боку, в певному позитивному впливі на наведення порядку в установах місцевого рівня інституту фіскалів відмовити не можна.
Система прокурорського нагляду
Спочатку головою сенату був обер-секретар. Його Петро I був змушений призначити через розбрат, постійно спостерігалися на засіданнях. В 1720 році ним став А. Щукін, який виявився непридатним для виконання обов’язків такого роду. Після того як Щукін помер у 1721 році, за порядком на засіданнях було доручено стежити гвардійським штаб-офіцерів, які змінювалися кожен місяць.
У 1722 році на зміну офіцерам приходить прокуратура, яка не тільки спостерігала за Сенатом, але і була системою нагляду за іншими установами – в центрі і на місцях здійснювали адміністративні та судові функції.
На чолі цієї системи перебував генерал-прокурор. Він був одночасно начальником канцелярії Сенату і наглядав за цим органом. І не тільки у аспекті, який стосується порядку на засіданнях, але і з точки зору законності його рішень.
У генерал-прокурора був помічник – обер-прокурор. Установа посади генерал-прокурора зіграв двояку роль у розвитку Сенату. З одного боку, нагляд з його боку сприяв наведення порядку у провадженні справ. А з іншого – незалежність цього органу сильно зменшилася.
Зв’язок з місцевим управлінням
Величезна територія Росії завжди потребувала розгалуженої і ефективної управлінської системи. Петро I теж приділяв особливу увагу цьому питанню. Саме при ньому відбулося поділ держави на губернії, а також поступова заміна застарілих органів управління – наказів – на колегії.
Сигналом до їхнього формування послужило установа Сенату. Всі президенти новостворених колегій стали його членами. Таким чином проглядалася безпосередній зв’язок сенату з регіонами.
Метаморфози
Після смерті Петра Великого функції сенату, зазнали серйозних змін у бік їх скорочення. При Катерині I і Петра II був сформований, по суті, альтернативний орган – Верховний таємний рада. Його членами стали фаворити імператриці.
Ця рада крок за кроком перетягував ковдру на себе, переймаючи сенатські повноваження. З плином часу Сенат майже повністю втратив свої права і займався розбором дрібних справ. Однак при Ганні Іоанівні таємний рада був скасований, а Сенат відновлено у його колишньому статусі.
Але за правління імператриці Анни виникає ще одна установа – Кабінет, який стає своєрідною прокладкою між Сенатом і монархом. З часом це негативним чином позначилося на роботі Сенату. Після скасування Кабінету Єлизаветою Петрівною останній повернув собі статус кво за її указом.
Реформування при Катерині II
Прийшовши до влади, Катерина II вирішила провести реформу сенату. Вона розділила цей орган на 6 департаментів. За кожним з них була закріплена та чи інша сфера державної діяльності. Це дозволило імператриці зробити більш чітким розуміння повноважень Сенату. Сфери діяльності між департаментами розподілялися наступним чином.
- 1-й департамент – внутрішня політика.
- 2-й – судова діяльність.
- 3-й – нагляд за губерніями з особливим статусом – Ліфляндією, Эстляндией, Малоросією, Нарвою і Виборгом.
- 4-й – рішення військових і морських питань.
- 5-й – адміністративні справи.
- 6-й – ведення судових справ.
При цьому перші 4 департаменту працювали у Санкт-Петербурзі, а два останніх – у Москві.
Крім цього, було розширено вплив на кожен з департаментів генерал-прокурора. В короткий період правління Павла I Сенат знову позбувся широкого кола своїх повноважень.
При Олександрі I
У тому вигляді, в якому існував Сенат перед його скасуванням, він був створений імператором Олександром I. Йому дісталося держава з застарілим управлінським апаратом, який він і взявся переробляти.
Розуміючи ту важливу роль, яку зіграв Правительствуючий сенат, молодий цар віддавав собі звіт в тому, що з плином часу його значимість різко знизилася. Незабаром після сходження на трон Олександр своїм указом зобов’язав сенаторів подати йому для розгляду проекти, що стосуються проведення реформи цієї установи.
Робота з обговорення пакету необхідних поліпшень в роботі велася протягом кількох місяців. У ній брали живу участь члени новоствореного Негласного комітету – неофіційного органу з дорадчими функціями. У нього входили прихильники Олександра I в його починаннях ліберального характеру: Строганов П. А., Кочубей В. П., Чарторийський А. Е., Новосильцев Н. Н. В результаті були проведені перетворення, про яких сказано нижче.
Регламент роботи
Як і при Петрі I, сенаторів призначав сам імператор. Претендувати на членство в цьому органі могли виключно чиновники, які належали до перших трьох класів. У певних випадках сенаторські посаду можна було поєднувати з якоюсь іншою. Зокрема, це стосувалося військових.
Конкретні рішення з того чи іншого питання повинні були прийматися в стінах того департаменту, який був уповноважений на їх рішення. Але періодично проводилися і загальні заходи, які передбачають присутність всіх без винятку членів Сенату. Укази, прийняті цим органом, могли бути скасовані тільки імператором.
Нові функції
У 1810 році Олександром I було прийнято рішення про створення Державної ради – вищого законодавчого органу. Тим самим ця частина функцій Урядового сенату скасовувалася.
Але за ним залишалася прерогатива законотворчості. Проекти законів могли представлятися їм для розгляду міністром юстиції. Починаючи з XIX століття він одночасно був і генерал-прокурором.
У цей же період колегії були замінені міністерствами. Хоча на перших порах мала місце плутанина між Сенатом і новоствореними виконавчими органами. Привести все у відповідність вдалося лише до 1825 році – до кінця правління Олександра.
Однією з основних функцій сенату була фінансова. Департаменти були зобов’язані контролювати виконання бюджету і повідомляти вищої влади про виявлені недоїмки.
Ще одним важливим напрямком роботи було рішення міжвідомчих майнових спорів. А також Сенат займався регулюванням торгівлі, призначенням світових суддів і веденням імперського гербовника. Як вже було сказано вище, цей орган припинив своє існування після революційних подій наприкінці 1917 року.
