ДПП – це державно-приватне партнерство. Поняття, форми і сфери застосування державно-приватного партнерства

Віктор Кузьмін
1 minute

У держави існує широкий спектр інструментів впливу на економіку. Одним з них є державно-приватне партнерство. Що воно собою являє? У яких випадках до нього звертаються? Чи можна навести приклади реалізованих проектів ДПП?

Загальна інформація

Для початку давайте розберемося з термінологією. ДПП – це один з безлічі способів розвинути громадську інфраструктуру, який базується на довгостроковому взаємодії бізнесу і держави. При цьому приватна сторона бере участь не тільки в проектуванні, фінансуванні та будівництві об’єкта, але і його подальшої експлуатації, надання послуг на створеній базі, технічному обслуговуванні та реконструкції.

Які цілі при цьому переслідуються? Головне, чого хоче досягти держава – стимулювання залучення інвестицій приватних осіб і структур у виробництво споживчих товарів, послуг, робіт. Цей підхід застосовується тоді, коли необхідно забезпечити певний публічно-правове утворення за рахунок конкретного бюджету, а також скоротити участь владних структур у певному секторі економіки. Останнє виконується виключно в тих випадках, коли бізнес може ефективно виконувати покладені на нього обов’язки.

З юридичної точки зору ДПП – це форма взаємовідносин певного публічно-правового утворення (наприклад, Російської Федерації, окремого суб’єкта РФ, конкретного муніципального освіти) і приватних осіб. Будуються вони на концесійному угоді (КС) або державно-приватне партнерство (СГЧП), які укладаються між учасниками. За своєю природою вони є цивільно-правовими документами.

Законодавчі основи

Отже, ми вже з’ясували, що собою являє ДПП. Це непоганий початок, але для більш уважного вивчення необхідно дізнатися безліч деталей, на яких базується цей механізм. Законодавче визначення для нього міститься у федеральному законі № 224-ФЗ від 13.07.2015. У статті № 3 дається визначення ДПП. Це було вже розглянуто раніше. Більш цікавими є поняття СГЧП і КС. З точки зору законодавства – це самостійні правові інститути.

Таким чином, розгляд, висновок і реалізація угод регулюється різними федеральними законами. Але при цьому КС є однієї з моделей (форм) ДПП. Щоб укласти угоду, необхідно рішення уповноваженого державного органу, який представляє інтереси певного публічно-правового освіти. У ньому має чітко і недвозначно бути оголошено про початок реалізації конкретного проекту.

Для висновку КС або СГЧП законодавством передбачений процес проведення торгів у формі конкурсу, на якому учасники змагаються за право укласти угоду. Хоча передбачені окремі випадки, коли вона укладається без нього. Механізм ДПП – це популярний і швидко розвивається форма взаємодії між приватними інвесторами і державою, яка передбачає розподіл ризиків між ними.

Про моделях і законодавчих моментах

Як раніше говорилося, СГЧП і КС є самостійними правовими інститутами. Відмінність між ними полягає ось у чому:

  • Концесійну угоду (КС) регулюється федеральним законом № 115-ФЗ від 21.07.2005. Воно передбачає право держави (муніципального утворення) на власність об’єкта угоди.
  • Угода державно-приватного партнерства (СДПЧ) регулюється федеральним законом № 224-ФЗ від 13.07.2015. В даному випадку передбачається, що об’єкт угоди знаходиться у приватній власності. Але тільки у разі дотримання вимог, наявних у законодавстві.

    • Ось такі форми ДПП передбачені. Яка саме з них буде використана, залежить від переслідуваних цілей. Які загальні властивості мають форми ДПП? Коротенько, це:

  • Довгостроковий характер партнерства. Він необхідний для повернення приватних інвестицій, а також комплексності цього проекту. Як приклад: тривалість СГЧП не може бути менше трьох років.
  • Розподіл ризиків і відповідальності завдяки залученню приватного партнера не тільки до створення об’єкта, але і його подальшої експлуатації та технічного обслуговування. Це обов’язкова умова для формування структурованих відносин між сторонами в рамках проекту. Також на етапі підготовки пошук оптимального положення є найбільш складним.
  • Повне або часткове фінансування створюваного об’єкта громадської інфраструктури з боку приватного партнера. Це основна відмінність ДПП від державних замовлень. При цьому публічний партнер або концедент може компенсувати певну частину витрат, які були спрямовані на об’єкт угоди.

    • Про переваги для приватної сторони

    Що ж отримує інвестор, який вибирає державно-приватне партнерство? Механізми реалізації ДПП закріплюються в довгостроковій угоді. Також приватник може отримати земельний, лісовий, водний ділянка без торгів (але тільки для реалізації визначених цілей). Ще один приємний момент – це можливість співфінансування проекту публічної стороною або ж отримання додаткових гарантій (наприклад, мінімальної прибутковості).

    Завдяки наявності досить широких можливостей для роботи часто використовуються додаткові способи збільшення виручки. Це і надання додаткових платних послуг, та застосування оптимальних рішень, які дозволяють знизити витрати на етапах як створення, так і використання об’єкта. Також ця модель дозволяє закріпитися у сферах, які традиційно вважаються державними. Крім того, частина ризиків передається публічному партнеру. Це дозволяє більш упевнено дивитися на реалізацію проекту та його подальшу експлуатацію.

    Про переваги для держави

    Ось ми і відповіли на питання про те, що приваблює приватний бізнес у ДПП. А яка вигода для держави? Ось короткий перелік основних переваг, які дає розвиток ДПП:

  • Можливість залучати приватних інвесторів до фінансування і створення інфраструктурних проектів в умовах, коли немає необхідного обсягу бюджетних коштів. Цей спосіб дозволяє не збільшувати боргове навантаження в рамках поточного періоду.
  • Можливість об’єднати в одному проекті різні етапи створення (проектування, будівництво, використання).
  • Купується не об’єкт, а послуга за рахунок платежів, які прив’язані до обсягу і якості. Це сприяє розвитку конкуренції.
  • Можливість використання ресурсів і компетенції приватного сектору для надання соціально значущих послуг, а також для підвищення їх якості.
  • Зниження присутності держави в економіці.

    • Найбільш важливим і перспективним тут є перший пункт. Слід визнати, що у держави не вистачає грошей на повне виконання всіх взятих на себе зобов’язань. Тому механізм ДПП дозволяє мінімізувати всі негативні моменти і зробити життя більш комфортним як для громадян, так і для тих, хто зобов’язаний піклуватися про нас.

    Про організацію

    Як же влаштовані проекти ДПП? Щоб відповісти на це питання, давайте розглянемо організаційні моменти. Основна увага приділяється процесу підготовки та проведення публічної процедури, під час якої вибирається приватний партнер, що укладається з ним контракт, який визначає діяльність, обов’язки та права сторін для досягнення визначених цілей, а також забезпечується контроль за виконанням взятих на себе зобов’язань. Державні контракти у вигляді документів можуть бути оформлені в декількох формах:

  • Акціонерне угоду.
  • Договір послуг.
  • Оренда публічної власності з прийняттям приватними учасниками на себе зобов’язань щодо її поліпшення.
  • Інвестиційний договір на створення об’єкта.
  • Концесійну угоду.
  • Договір підряду під ключ в розстрочку.

    • По суті, державні контракти діляться на дві моделі (про це говорилося раніше). Але в їх основі лежать різні законодавчі документи. Перерахований тільки що список – це форма контракту, яку він приймає на практиці. Це хоч і не значне, але надзвичайно важлива відмінність.

    Про приклади

    Отже, нами вже було розглянуто поняття, форми, можливі області застосування і моделі ДПП. Цієї теорії вистачить, щоб мати базу, що дозволяє розбиратися в реальних ситуаціях. Щоб краще ознайомитися з усіма механізмами, будуть розглянуті приклади ДПП як регіонального, так і федерального рівня. І першим на черзі у нас Камчатський край.

    У 2010 році там було підписано угоду про взаємодію і співробітництво, що дозволяло залучати кошти різних джерел для фінансування перспективних інвестиційних проектів. Як додаток на рівні самого Камчатського краю був прийнятий нормативно-правовий документ «Про державно-приватне партнерство». Було передбачено ДПП у вигляді концесійних угод у сфері енергетики. При цьому проекти створюються на принципах державного (або муніципального) і приватного партнерств. На території Камчатського краю передбачена передача на час об’єктів майна з метою реконструкції та подальшої модернізації.

    Ще один цікавий момент, про який не було згадано раніше, – це плата концедента. В чому її суть? У випадках, коли передбачений цей механізм, держава (або орган місцевої влади) може виплачувати партнеру певну суму. Це необхідно у випадках реалізації проектів, що володіють низькою інвестиційною привабливістю. В якості прикладу можна назвати соціальні об’єкти.

    А що з прикладами на федеральному рівні?

    Можна розповісти тут про щось? Так, є цілий ряд подій, які були наслідком ДПП. Що ж цікавить приватний бізнес у даному випадку? Наприклад, можна привести кілька гучних випадків, пов’язаних з транспортною сферою. В першу чергу слід згадати про будівництво західного швидкісного діаметра в Санкт-Петербурзі, а також трасу від міста до Москви. Але, мабуть, найбільшу популярність в країні набула система стягування плати з вантажних автомобілів «Платон», з-за якої досить тривалий час спостерігалися страйки по всій країні.

    Всього станом на березень 2017 року було зареєстровано 1 340 проектів, побудованих за схемою державно-приватного партнерства. З них на етап експлуатації (тобто, успішно реалізованих) виведено 426. Де ж вони створюються? Які сфери ДПП дозволяє підлатати? Основна їх частина припадає на комунальне господарство. Тут був зареєстрований 901 проект. Потім йде сфера енергетики, проте вона може похвалитися лише 133 угодами. Ще 81 проект – до сфері транспорту. Всі інші досягнуті угоди належать до галузі соціальної інфраструктури.

    Але просто кількісні цифри не дають повного уявлення. Тому давайте поговоримо про вартість. Скільки грошей отримали проекти ДПП? Точніше, приватних вкладень, адже державні гроші – це наші кошти, зібрані податки. В даному випадку було залучено близько 700 мільярдів рублів. При цьому 440 з них спрямовані на регіональні проекти.

    Про критиці

    Практично завжди можна знайти людей, незадоволених якимось нововведенням. ДПП в Росії теж піддається критиці. І це роблять не тільки прості громадяни, але і багато високопоставлені державні службовці. Так, можна навести слова глави ФАС Ігоря Артем’єва, який першого березня 2017 року журналістам заявив, що цілий ряд проектів державно-приватного партнерства є імітацією концесії. В якості аргументації він повідомив, що у них всі витрати компенсуються за рахунок бюджету. І приватні компанії не вкладають своїх коштів. Додатково про це повідомив заступник глави ФАС Рачик Петросян. За його словами, державно-приватне партнерство використовується як механізм для обходу держзакупівель. І в якості такого зловживання був наведений приклад будівництва дороги Стерлітамак-Магнітогорськ.

    Одночасно ці слова в штики сприймають інші високопоставлені державні службовці. Так, наприклад, заступник міністра економічного розвитку Станіслав Воскресенський заявив, що такі заяви становлять загрозу для роботи всього механізму ДПП.

    Можливості розвитку

    Безумовно, механізм державно-приватного партнерства заслуговує уваги. Він дозволяє сконцентруватися на створенні необхідних проектів, на які в даний момент часу у держави немає грошей. Також завдяки ДПП можна тримати під контролем рівень боргів і успішно реалізовувати стратегію щодо їх зменшення. Але, на жаль, тут є місце і для багатьох негативних аспектів.

    Наприклад, якщо було досягнуто угоду про те, що робота над проектом фінансується і з державного бюджету, і з приватних коштів, то через певний час може виявитися, що за фактом всі отримані гроші направлялися, скажімо, в офшор. Необхідно працювати над тим, щоб такого не відбувалося.

    Також досить гостро стоїть питання про корупцію. Наприклад, після прийняття рішення про впровадження системи «Платон» було багато незадоволених людей, які вважали, що це результат близької дружби Ротенбергов з президентом Російської Федерації. Але той факт, що про це говорять, дещо та значить. Звичайно, недоліки є, але поки з цим боротися, удосконалюючи сам механізм, справи будуть поступово поліпшуватися. Не слід вважати, що абсолютно все жахливо. Адже є люди на кшталт Ігоря Артем’єва, які висловлюються проти всіх недоліків. І є правоохоронні структури, які борються зі злочинністю.